内容摘要：律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件是深化涉法涉诉信访改革的重要举措，各地检察机关对律师参与此项工作的具体模式进行了积极探索。文章以经济欠发达、律师资源不足的G省Q市推进此项工作实践为分析样本，就律师参与化解涉法涉诉信访案件过程中存在的问题进行分析，结合检察工作实际提出了契合经济欠发达、律师资源相对不足地区推进律师参与化解涉法涉诉信访工作的完善意见建议。

关键词：律师参与  涉法涉诉  存在问题  完善建议

党的十八届四中全会提出要加强律师队伍建设、推动律师法律服务业发展，建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度，这是贯彻落实党的十八届四中全会精神、深化司法体制改革和社会治理体制改革的重大举措。2015年6月8日，中央政法委印发了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》（中政委〔2015〕16号）（下文简称《意见》），对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的运作模式、应遵循的原则、各政法部门在律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作中的职责作出了原则性的规定。《意见》印发后，部分检察机关结合本地实际，分别研究制定了本地区检察机关开展律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作的具体方案，对律师参与化解和代理涉法涉诉信访的案件范围、工作方法、保障机制等作出了具体规定。受地区经济发展状况、律师资源分布情况、涉法涉诉信访案件存量等因素的影响，各地制定的具体实施办法存在较大的差异性。本文以笔者所处的经济欠发达、律师资源不足的G省Q市推进律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作实践为分析样本，就推进律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件过程中存在的问题和困难进行分析，提出契合经济欠发达、律师资源相对不足地区推进律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作的完善建议。

一、G省Q市律师资源和涉法涉诉信访案件的基本情况

（一）G省Q市经济社会发展和律师队伍情况

G省Q市位于我国西南部，G省南部，南海之滨，2015年末人口约为404万人，下辖两县两区，2015年全年生产总值753.7亿元。根据G省Q市律师协会公布的信息，Q市共有执业律师171名（含公职律师），律师事务所28家。

（二）G省Q市检察院受理群众来信来访情况

2013年，G省Q市检察院受理各类群众来信来访案件过千件；2014年同比上升4.87%；2015同比上升8.71%。可见，Q市涉法涉诉信访案件信访量大，案件逐年上升，化解涉法涉诉信访压力较大。

（三）G省Q市律师资源不足，每万人中的律师人数处于全国较低水平

G省Q市与经济发达地区相比仍属于后发展地区，区域经济社会状况的差异导致了区域律师资源的不平衡，执业律师少。有关资料显示，我国人口每万人中有1.2名律师。10个沿海省（市）每万人有律师1.8名，其中，最多是北京有11名，其次是上海5名，12个西部省（市、区）每万人有0.86名律师，中西部地区18个省（市、区）每万人有0.8名律师；东北三省每万人有1.1名律师[①]。G省Q市总人口404万，律师171人，每万人只有0.42名律师，远低于全国水平。律师是承办参与化解涉法涉诉信访案件的主力军，区域律师资源的不平衡性必然影响到经济欠发达地区推进涉法涉诉信访机制改革的成效。从G省Q市涉法涉诉信访案件情况看，涉法涉诉信访案件基数大，且呈逐年上升态势，化解这些信访案件亟需更多的律师参与进来，满足经济欠发达地区群众的法律服务需求。

二、G省Q市推进律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作的实践

G省Q市下辖四个基层检察院，P县检察院是全国文明接待示范窗口单位，2014年，该院率先在Q市建立了以律师为主的社会第三方人员参与化解涉检信访矛盾工作机制，引入律师等社会第三方人员参与涉检信访化解工作，并制定出台了相应的实施办法。2014年以来，该院共邀请律师参与化解涉法涉诉信访案件26人次。2015年4月， Q市B区检察院加强了与当地司法局的沟通联系，由区法律援助中心在该院案件管理办公室派驻值班律师，制定律师值班工作办法，为案件当事人及其亲属提供法律服务。2016年3月，Q市P县检察院也制定了《律师参与化解涉法涉诉信访案件工作办法》，与当地5家律师事务所确定了16名律师每周一、周三到检察机关综合检务服务中心开展接访活动。2016年6月，Q市检察院在当地律师协会推荐的基础上，确定了20名律师作为参与化解和代理涉法涉诉信访案件律师人才库的成员。

为了统一规范律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作机制，2016年7月，Q市检察院在该市检察机关前期实践的基础上，联合Q市司法局制定出台了《关于律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件实施办法（试行）》（下文简称《实施办法》），进一步明确了律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的工作原则、工作机制、参与化解案件范围以及工作保障机制。下文将以Q市检察院制定出台的《实施办法》为蓝本，在Q市检察实践的基础上，对Q市建立律师参与化解涉法涉诉信访案件工作机制所考量的因素进行分析。

（一）律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件应具备的条件

明确值班律师的资质问题，是值班律师制度中的重中之重。从英国、加拿大等国家和地区值班律师从业人员来看，无论来自法律援助专职律师，还是私人执业律师．对其准入门槛都有明确而严格的要求。[②]中政委《意见》对参与化解和代理涉法涉诉信访案件的律师资格条件没有提出要求，G省Q市对此予以了明确，要求入选涉法涉诉信访案件律师人才库的律师必须符合以下三个条件：（一）政治坚定、公道正派，热心公益事业，善于做群众工作；（二）具有较强的业务能力和社会责任感；（三）入选市检察院涉法涉诉信访案件律师人才库的律师需具有三年以上执业经验，入选县级检察院涉法涉诉信访案件律师人才库的律师可以放宽到具有两年以上职业经验。放宽县级检察院的律师人才库的入选条件，主要是考虑到县级检察院律师资源相对匮乏。

（二）律师参与化解涉法涉诉信访的案件范围

中央政法委下发的《意见》没有对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件范围予以明确，为了更好地指导检察机关做好律师参与化解信访矛盾，Q市检察院制定的《实施办法》在总结实践经验的基础上，对律师参与化解涉法涉诉信访案件类型以列举的形式作出了明确规定。*对涉法涉诉信访案件符合下列情形之一的，检察机关信访接待人员可以引导信访人从律师人才库中申请选择律师或由检察机关从律师库中邀请律师参与化解和代理工作：（一）信访人对检察机关办理案件认定的事实、证据或法律适用的认识存在重大分歧，对检察机关作出的处理意见或者决定不服，信访人不接受检察机关释法说理，久诉不息的；（二）经检察机关办案人员依法答复或者信访接待人员多次释法说理，信访人对检察机关已作出的处理意见仍不接受，有明显重访、缠访、闹访倾向的；（三）信访人对国家法律、法规在理解或者认识上存在错误或者偏差，又不接受信访接待人员解释理由的；（四）信访接待人员与信访人在案件沟通协商中难以达成一致意见，需要律师介入提供法律服务的；（五）信访事项不属于检察机关管辖，已经引导信访人到相关部门反映问题，但信访人仍坚持认为应由检察机关管辖的；（六）信访人申请要求律师参与化解信访案件的；（七）检察机关认为有必要邀请律师参与化解信访案件的其他情形。

（三）律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的运行模式

中政委《意见》对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件提出了可以灵活采用到信访接待场所值班、信访人选择律师专人专案服务、委托律师对涉法涉诉信访事项进行专项评析、专门信访法律服务机构直面群众提供服务四种工作模式的指导性意见。Q市结合该市律师资源不足、涉法涉诉信访案件数量基数大的实际情况，为了将有限的律师资源引导到化解重大疑难、重信重访的涉法涉诉信访案件中，主要采取了预约接待、邀请参加案件公开审查和案件评议、代理和提供法律援助三种工作模式。

1.预约律师接待运行模式。预约律师接待模式主要是指检察机关提前将每季度检察长接访的时间安排在接访大厅向群众公布，在检察长接待日期间，由检察机关约请律师共同参与值班接访；其他时间可根据信访案件需要与律师协商预约。律师参与值班接待时做好接待记录，包括来访人基本情况、来访事由和答复意见。值班律师听取信访人陈述后，详细阅读信访人材料，准确了解信访人的诉求，疏导情绪，解疑释惑，提供法律咨询。参与值班律师认为原案处理正确、信访人诉求不当的，进行释法析理，耐心劝导信访人接受法律结论。值班律师认为原案处理存在错误或者瑕疵的，及时向检察机关提出法律意见和工作建议。采取预约律师参与接待模式有助于可以律师资源不足与涉法涉诉信访案件基数大二者之间的矛盾，因为从Q市涉法涉诉信访接待工作实际情况看，检察长接待日期间来访的群众大多数都是重信重访人，信访人多次缠诉缠访的原因，要么是对信访人对检察机关办理案件认定的事实、证据或法律适用的认识存在重大分歧，对检察机关作出的处理意见或者决定不服，经检察机关办案人员依法答复或者信访接待人员多次释法说理，信访人对检察机关已作出的处理意见仍不接受；要么是信访人对国家法律、法规在理解或者认识上存在错误或者偏差，不接受信访接待人员解释理由；或者是信访事项不属于检察机关管辖，已经引导信访人到相关部门反映问题，但信访人仍坚持认为应由检察机关管辖。在检察长接待日期间预约律师作为中立第三方共同参与接访，有利于检察机关更好地做好信访人的释法说理工作。

2．律师参加案件公开审查和案件评议工作运行模式。Q市律师参与案件公开审查（包括公开听证、公开示证、公开论证、公开答复）和案件评议有两种启动方式：一种是信访人申请启动程序。信访人申请律师参加涉法涉诉信访案件的公开审查、案件评议活动的，由信访人向检察机关提出书面申请。以书面形式提出申请确有困难的，可以口头申请，由检察机关工作人员作书面记录。信访人同时应当提供身份证明、控告申诉申请、相关法律文书和证据等材料。信访人提出的申请经检察机关控告申诉检察部门审查后，认为符合申请条件的，经分管检察长批准，由检察机关以公函形式，连同信访人的书面申请或者书面记录，交司法行政机关。司法行政机关接收后，从律师库中随机抽取1-2名律师，或者由信访人从律师库中自由选择1-2名律师，参与矛盾化解工作。另一种方式是由检察机关决定启动程序。检察机关办案部门根据办案需要，并征得信访人同意，可以主动提出从律师库中邀请律师参加涉法涉诉信访案件公开审查和案件评议活动，检察机关案件承办部门要提前十日向控申部门提出，并移交相关案件材料和法律法规复印件。控告申诉检察部门应及时对材料进行审查，对符合邀请律师参与涉法涉诉信访案件化解条件的，经分管检察长批准，由检察机关以公函形式，连同该信访案件的相关证据材料，交司法行政机关，由司法行政机关选择确定参与矛盾化解工作的律师。选择确定的具体律师应当征求信访人的意见。

根据信访人申请或者检察机关决定，确定需要邀请律师参与涉法涉诉信访案件的矛盾化解工作的，检察机关控告申诉检察部门是牵头部门，案件承办部门具体负责。律师参与涉法涉诉信访案件化解工作的地点一般在检察机关进行，为方便信访群众反映诉求，也可以根据具体情况在信访人所在单位或居住地村委（社区）等合适的场所进行。参与涉法涉诉信访案件化解工作的人员，除了信访人、信访人申请或者检察机关邀请确定的律师必须参加相关案件的公开审查或者案件评议活动外，检察机关还可视情况邀请信访人的亲友及所在村委（社区）、单位领导协助化解矛盾纠纷，形成化解合力。

Q市律师在参与涉法涉诉信访案件矛盾化解工作前，控告申诉检察部门应当牵头召开由案件承办部门、律师参加的案件分析会，归纳信访矛盾焦点，听取律师的意见和建议，形成矛盾化解工作方案。控告申诉检察部门要将律师的意见和建议记录在案；律师提交书面意见和建议的，还必须将律师的书面意见附卷。

3.律师代理和提供法律援助模式。Q市检察院制定的《实施办法》设立了律师代理涉法涉诉信访案件和为涉法涉诉信访人提供法律援助的权利告知前置程序，要求全市检察机关在办理涉法涉诉信访案件时，要告知信访人及其法定代理人、近亲属可以委托律师进行代理。信访人需要委托律师代理申诉的，可以由信访人在涉法涉诉信访案件律师人才库中自愿选择律师，或者另请律师代理。对于符合法律援助条件的，告知信访人向司法行政机关申请法律援助；必要的时候检察机关也可以主动联系司法行政机关指派法律援助律师为信访人提供法律援助服务。

（四）Q市律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的保障机制

1.律师执业权利保障机制。一是在全市设立统一规范的律师服务室，为律师参与化解涉法涉诉信访案件提供环境保障。为了给律师了解案件有关情况、调查取证等提供执业保障，为其查阅、摘抄、复制案卷材料提供便利条件，Q市两级检察院均建成了综合检务服务中心，在综合检务服务中心设立了统一规范的律师服务室，悬挂由Q市律师协会统一制作的“律师服务室”，配备必要的办公设备，供信访人或检察机关预约律师值班办公。服务室内悬挂有《律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作原则》、《律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件范围》、《律师服务室值班律师工作守则》等制度，并市律师协会确定的20名律师人才库成员律师的姓名、执业照片、执业证号、执业律师事务所、擅长领域等信息制作成写真展示栏悬挂在律师服务室内，供信访人因信访需要自由选择。二是建立了律师执业权利行使受阻碍的救济程序。在参与化解和代理信访案件的过程中，律师认为办案机关及其工作人员有阻碍其依法行使诉讼权利的行为，或者发现办案机关及其工作人员违反法律的，可以向同级或上一级检察机关提出申诉或者控告，由接受申诉或者控告的机关依法办理。三是明确了律师参与涉法涉诉信访案件矛盾化解的工作纪律。律师参与化解和代理信访案件应当承担下列义务：（一）在履行职责过程中，遵守国家法律、法规和相关纪律规定，不得妨碍案件公正处理；（二）按时参与信访工作，认真履行第三方监督职责，客观、公正地发表意见；（三）不得在参与接访过程中及其它公众场所发表有悖事实和法律的煽动性言论，不得影响社会稳定；（四）对于涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的信访案件应当保守秘密；（五）与案件有利害关系的律师，应当回避相关信访案件的化解和代理工作。

2.建立联席会议制度。Q市检察院制定的《实施办法》要求检察机关要加强与司法行政机关、律师协会的沟通联系，定期通报情况，研究解决律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件中的具体问题。Q市检察院与Q市司法局建立了联席会议制度，联系会议负责人由Q市检察院分管检察长、Q市司法局分管局长、市律师协会分管会长担任，市检察院控申处、市律师协会有关人员负责日常联络协调工作。双方通过联系会议通报工作情况，交流工作经验，研究解决问题，保障该项工作有序开展。联席会议原则上每年召开一次，遇有特殊情况，及时协商解决 。

3.建立经费保障机制。Q市检察院制定的《实施办法》明确，Q市检察院、司法行政机关应当将律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作经费纳入各单位年度预算，为律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件提供必要的经费保障。在律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作经费未纳入财政预算前，由Q市检察院对参与化解涉法涉诉信访案件的律师提供必要的工作补贴。

4.建立律师培训指导和考核奖励机制。Q市检察院制定的《实施办法》明确，司法行政机关和律师协会通过岗前培训、定期培训、集中研讨、案例指导等方式，帮助律师提高化解和代理信访案件的能力，适应工作需要。检察机关负责对参与涉法涉诉信访案件化解工作的律师化解案件数量、化解率、群众评价等信息进行收集，交由市司法局、市律师协会对值班律师进行考核。对参与化解工作表现优秀、成绩突出的律师和律师职业机构，司法行政机关和律师协会给予表彰。对违反执业纪律的律师，取消其参与化解和代理信访案件的资格，视情由律师协会或司法行政机关依法依规处理。

三、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作存在的问题

（一）思想认识还不到位, 律师参与化解社会矛盾的职能作用尚未充分发挥

部分律师对参与化解和代理涉法涉诉信访工作认识不到位，认为到检察机关值班接访是拓宽案源的渠道，把参与信访接待作为律师事务所在检察机关的免费宣传站，追求“经济效益”，对化解涉法涉诉信访案件缺乏维稳意识、大局意识和责任意识，忽视案件的息诉事了，处理信访案件的能力有待提升。律师参与化解涉法涉诉信访案件的形式大多数局限于提供法律咨询服务，参与社会矛盾调解工作不够深入, 客观上限制了律师在化解涉法涉诉信访案件中职能作用的有效发挥。

（二）律师资源不足，参与化解涉法涉诉信访案件的高水平、高层次律师有限

以G省Q市为例，全市执业律师有限，在县一级执业的律师数量更少。由于信访人多是弱势群体，律师代理涉法涉诉信访案件需要付出的时间周期长、差旅成本投入大、经济收益低，与之矛盾的是，律师所参与的信访案件因信访人普遍期望值高、诉求繁多且对检察机关的处理意见不接受、对国家法律、法规在理解或者认识上存在错误或者偏差，最终能够得到纠正的案件毕竟是少数， 案件代理风险较大，一旦最终维持了司法机关的原结论，极有可能引起当事人的不满意，进而对律师产生不信任，律师担心最终影响其职业声誉和事业前景，因此律师参与涉检信访工作特别是代理信访案件的积极性不高，高水平、高层次的律师主动参与的信访案 件更是罕见，多是指派实一些业务水平一般的律师参与其中，参与涉法涉诉信访案件矛盾化解工作的律师投入的精力和时间也远不如其自己接受代理的案件多。

（三）律师参与涉法涉诉信访案件矛盾化解工作长效机制有待进一步完善

近年来, G省Q市对律师参与涉法涉诉信访案件矛盾化解工作虽然进行一些有益的探索, 但未能与法院、公安、信访局等其他政法、信访部门建立工作联系, 当地政法委在律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作中的领导作用未充分发挥，各政法部门、信访局与律师协会还是处于各自联系、各自为“战”的局面，律师与法院、公安、信访等部门之间缺乏信息交流的平台，未能与法院、公安、信访局等其他政法、信访部门形成化解工作合力没有形成一个完整的长效机制。

（四）律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作保障不到位

与法律援助相对系统、完备的政策、资金、人员保障不同，律师参与涉检信访工作的推进主要靠的是领导协调、部门探索、挤占经费、司法行政部门及部分律师的热情配合，缺乏强有力的保障。[③]中央政法委印发的《意见》只是为律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作提供了政策依据，但在具体保障落实方面，需要进一步探索完善相关工作机制。以值班律师的工作补贴为例，对于值班律师，仅仅是由检察机关或司法行政机关给予每人200-300元/天次的补贴，相对较低的物质激励对于大多数律师并不具有吸引力，尤其是那些业务素质相对较高的律师。

四、完善律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作的意见建议

（一）充分认识律师在化解涉法涉诉信访案件中的积极作用，加强经济欠发达地区律师资源的配置

为涉法涉诉信访人提供法律援助服务是政府的责任，律师参与涉法涉诉信访案件代理也是律师应尽的法律义务。在法律援助的实践中，政府和律师基于不同的根据承担法律援助的责任和义务。[④]律师是法律“明白人”，律师以法律“服务者”身份参与涉法涉诉信访工作，有利于引导信访群众理性表达诉求，律师在参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作中发挥着独特优势。据国家司法部的统计，截止2013年7月，全国共有164个县（市、区）没有律师，126个县既没有律师也没有律师事务所，38个县有律师事务所没有律师[⑤]。经过近3年的发展，这种状况有所改变，但是在经济欠发达地区律师资源还是相当紧缺。建议司法行政机关针对经济欠发达地区群众的法律服务需求，制定完善相关激励政策，如可以由司法行政机关、律师协会鼓励支持规模较大、社会形象好的律师事务所到经济欠发达地区设立分所，注意吸收该地区具备律师执业资格的人员到分所执业，为培养当地律师人才创造条件。司法行政机关要积极创造条件，在律师资源不足地区组建发展国资律师事务所，由地方政府给予财政支持，加快解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足的问题。

（二）加强沟通协调，建立统一规范的律师参与化解涉法涉诉信访案件联动机制

根据中央政法委印发的《意见》第六条的规定，各级党委政法委是律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作的领导机关；司法行政机关负责牵头组织和指导；律师协会负责日常工作管理；法院、检察、公安等机关立足本职，做好涉法涉诉信访案件依法处理工作。在司法实践中，检察机关、法院对律师参与化解涉法涉诉信访工作虽然有迫切需求，但是受制于经费、人员等因素影响，地方政法委、司法行政机关对此项改革工作的积极性不高，组织领导作用发挥有限，未能建立起贯彻各政法部门的统一规范的律师参与化解涉法涉诉信访工作机制。对此，检察机关要主动与当地党委政法委、财政部门、司法行政机关、律师协会沟通联络，健全完善组织协调、联席会议、日常管理、业务交流、监督制约、责任追究等工作机制，将律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作经费纳入年度财政预算，建立专项 资金或以政府购买服务的形式，解决律师参与涉检信 访工作经费不足的难题。

(三)健全律师参与化解涉法涉诉信访工作的考核评价反馈机制

涉法涉诉信访案件因其特殊性存在当事人释法说理工作难做、息诉难等问题，律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作必须建立有别于普通案件代理、法律援助的考核评价机制，即不能将信访人的评价作为衡量律师工作成效唯一指标，也不能将信访当事人息诉罢访作为评价律师参与涉检信访工作唯一考核指标，需探索建立律师、检察机关、律师协会、信访群众参与的多元化评价体系。律师协会应建立律师参与涉检信访工作的量化考核指标，建立淘汰机制，对工作成效突出的给予必 要的表彰。检察机关也要如实客观地评价律师的工作，建立律师代理申诉情况反馈机制，落实奖励补贴机制，激发律师参与的积极性。

（四）加大经费保障力度，提升欠发达地区律师参与涉法涉诉信访工作的保障水平

鉴于欠发达地区经济基础仍薄弱，财政实力不强，建议完善法律参与涉法涉诉信访工作经费保障制度，在财政上实行倾斜政策，经费保障以中央（省财政）拨付为主、地方政府（当地政府）为辅，保证经济欠发达地区，特别是县域律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作各项业务经费，逐步提高律师参与化解和代理案件的补贴标准，调动律师为信访人提供法律服务的积极性。