摘要：《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》明确规定人民检察院应当建立检察人员个人执法档案，而当前全国各地检察机关的实践情况不一，也存在着一些问题与困惑，如执法档案基础要素的标准，执法档案如何保证客观性、真实性、及时性与全面性等问题。本文在剖析检察官执法档案的含义、特点和功能，并借鉴瑞典、台湾等地相关制度规定的基础上，提出检察官执法档案应包含的内容要素，并认为坚持统一标准和灵活区分相结合、坚持统一管理与多方参与相结合、坚持绩效考核与综合利用相结合是执法档案的应然方向。

关键词：检察官 执法档案 绩效考评

早在2008年3月，最高人民检察院已制定《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》，明确规定人民检察院应当建立检察人员个人执法档案。可见检察官执法档案并不是一个新事物，建立执法档案也不是一个新做法，但全国各地检察机关检察官执法档案的建立情况不一，具体体现在建立档案的目的、适用范围、档案要素、档案管理等方面，实践中检察官执法档案仍处于探索阶段，也仍存在诸多困难和问题。在全面深化司法体制改革，提高司法公信力的背景下，建立完善检察官执法档案是一项非常值得深入研究的课题。

一、检察官执法档案本体论

在改革的背景下，如何理解“检察官执法档案”？“检察官”是仅指进入员额的主任检察官，还是也包括检察官助理在内？“执法”是只记录执法的重要环节，还是全方位、全程的记录？“档案”是否只记录办案活动，还是包括其他信息在内？要解决这些问题，都需要先厘清检察官执法档案的应有含义。

（一）检察官执法档案的含义

《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》第23条明确规定：“人民检察院应当建立检察人员个人执法档案，将其办案的数量、质量、效果以及在执法办案活动中执行法律、遵守纪律、接受奖惩等情况记录归档。”据此规定，检察官执法档案应从广义角度来理解，执法档案不仅限于记录办案的相关信息，还包括全面反映检察官的综合表现等信息。因此，检察官执法档案应是检察官执行国家法律、法规、规章、规范性文件、上级决定、命令等情况的客观记载，是对检察官所办案件的质量、效率与效果等核心业务要素的规范记载，是对检察官在从业过程中的纪律作风、思想品行等进行综合考评的结果记载。[①]同时，检察官执法档案还是检察机关对每个检察官进行考核评估的主要依据，承担着检察机关进行动态管理的功能。

理解检察官执法档案应着重把握以下要素：一是主体要素，对象应是具备执法资格的检察官。现时的人员分类管理制度把检察人员分为检察官、司法辅助人员（检察官助理）、司法行政人员三类，本文认为可对检察官作扩大解释，把检察官助理涵盖进来，毕竟检察官助理未改革前大部分都具备办案资格，有部分甚至是以前的办案骨干，改革后也将协助主任检察官承担办案任务。所以，涉及检察机关职务犯罪检察部门、刑事检察部门、检察监督部门等业务部门的检察官、检察官助理都必须建立执法档案。至于其他行政管理人员，则根据公务员档案进行考核和管理即可。二是客体要素，即记录的对象应是检察官执法的每个环节、整个流程，包括执法过程、执法质量、执法效率、执法效果等内容，同时还包括检察官的人事信息、调研成果及其他德、能、勤、绩、廉等方面的表现。

（二）检察官执法档案的特点

检察官执法档案，顾名思义，是专属检察官的，必须与普通的公务员人事档案区别开来。它作为档案的一种，必然具有档案的职能性、原始性等特征，但除此之外还应有主体专业性、综合全面性和跟踪监督性特点，这样才能为实现提升司法公信力等预期目的提供现实条件。

1.主体专业性。检察改革的目标，最终是要实现检察队伍专业化，也就是说明检察官这个职业本身应具有专业性。因此，记录检察官行使检察权、履行法律监督职能的执法档案，应真实客观地反映出检察活动自身规律性，展现案件办理过程、处理结果及执法结果等。

2.综合全面性。除对办案数量、办案期限、办案流程等客观记载程序性内容外，检察官执法档案还包含对检察官的主观评价，譬如对案件处理结果、案件质量、执法效果等实体性内容的评价，如此才能综合反映出检察官的工作业绩和综合素质，才能全面地对检察官作出较为科学的评价。

3.跟踪监督性。建立执法档案的出发点之一是为了加强对执法主体全过程的实时跟踪监督。检察官执法档案为检察官的绩效考核、执法过错责任追究等行为都能提供真实的记录和完整的资料，从而实现对检察官执法行为的全程监督管理。

（三）检察官执法档案功能剖析

实践中，检察官执法档案具有以下几大功能：

一是评价激励功能，有助于充分调动检察官的积极性。建立执法档案，就是要对执法主体的整个办案过程予以客观综合的评价，其在办案之初主要体现静态的预设性规范功能，在执法过程中体现引导和反馈功能，而在案件办理结束后则重点体现为评价和激励功能。执法档案的记载信息，集中体现执法部门和执法检察官的办案数量、工作业绩，作为执法部门的评先、执法检察官晋职晋级、提拔使用的重要依据，能够充分调动执法检察官的工作责任心、积极性和主动性，加大办案力度，提高执法水平。

二是管理保障功能，有助于打造高素质检察队伍。执法档案与案件质量管理有异曲同工之妙。案件质量管理的精妙不在于单纯的个案督查和环节检查，而在于对各项业务的数量、质量或发展趋势进行定量和定性分析，从而进行科学的部署、计划等。同样地，执法档案也是检察机关管理的手段之一，但管理不是最终的目的，而是通过研究检察官在执法办案过程中存在的问题，发现规律，掌握主动权，从而有效预防各类问题的发生，推动和保障检察工作的发展。

三是监督规范功能，有助于规范司法行为，提升司法公信力。[②]建立检察官执法档案的核心非常明确，就是规范执法活动。检察官代表国家行使检察权,每位检察官在执法过程中对外都代表了整个检察机关，执法档案对于检察官工作的全过程都真实记录，既有利于对检察官的执法行为进行监督，也便于从总体上把握执法工作的开展情况及存在的问题，促进科学决策。

二、检察官执法档案建设现状之检视

《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》出台以来，全国各级检察机关随即针对检察官执法档案建设进行了有益的探索。

一是检察官执法档案的内容基本确定。如2009年12月，北京市检察机关执法档案系统正式开通运行[③]，该系统主要记录的内容有检察官年度执法业绩、执法作风、执法纪律等执法绩效情况。除此之外，检察官的基本信息、执法工作数量、质量和其他综合执法工作，检察官在执法工作中的行为和形象是否达到严格、公正、文明执法要求，检察官是否存在因违纪被追究纪律责任以及本人、所在部门和检察官考核委员会的意见等都记录在内。又如2010年9月，重庆市检察机关制定颁发了《重庆市检察机关建立检察官执法档案实施办法（试行）》[④]，执法档案实行一案一记录,包括检察官基本信息、案件质量抽查情况、案件监督、个案督导情况、执法过错责任追究情况等10个方面的内容。

二是检察官执法档案的内容不断调整、完善。2010年8月，上海市检察机关出台《上海检察人员执法(工作)档案管理办法(试行)》，要求全市各级检察机关建立执法档案，并明确规定了基本情况、办案数量、质量、调研信息工作等内容。2015年始，上海把案件质量评查及办案流程监控等情况也记入检察官执法档案，并作为检察官业务考评重要依据[⑤]。

三是检察官执法档案基本上都与绩效考核等机制挂钩。如北京市检察官执法档案记入《公务员年度考核登记表》，作为培训、交流、职务职级升降以及奖惩的重要依据；河南信阳的检察官执法档案同样是干部考核的重要内容和晋职晋级、奖惩的重要依据[⑥]。江西金溪检察院则规定，除了进行责任倒查之外,执法档案还与检察官年终评优评先、提拔、岗位调整相结合,考评主要依据档案中记载的办案数量、质量及效果确定考评等次。

但是，当前全国检察机关检察官执法档案的建设情况差异很大，有的已对符合条件的检察人员全部建档，但有的仍用公务员干部人事档案来替代检察官执法档案，导致检察官执法档案应有的功能缺失。另外，在建设检察官执法档案的过程中，普遍存在以下几个困惑及问题：

（一）如何确定一个有效的执法档案基础要素标准及管理部门。如何建档、管理、有效利用执法档案等没有形成统一的标准，建档内容和范畴不够明确；同时，收集、管理、运用与监督执法档案的部门存在差异，如安徽六安检察院规定执法档案形成后由案管部门统一管理,并将按年度移交档案管理部门长期保存；上海市则是由对检察官履行考核评价职能的检察官遴选（惩戒）工作办公室进行管理。执法档案具有监督功能，但实践中，检察人员的执法情况监督反馈机制相对滞后，由谁来监督、由谁来反馈的主体往往不明确，监督成效未能及时反馈，致使检察人员执法过程中出现的问题难以得到及时纠正。

（二）如何确保执法档案在录入过程中的客观性、真实性、及时性与全面性。执法档案是一人一档，内容涵盖基本信息、办案情况、作风品行等多个方面，信息来源于多个部门，具体操作上常出现遗漏填写、不能及时填写、重复录入、甚至出现空白页等问题。如对检察人员岗位流动填写不及时甚至不填写也影响了执法档案的动态管理，致使检察官的调离、岗位调动等情况无法在档案中得到真实的体现。

（三）如何确认执法档案在检察官的绩效考核所起的作用。执法档案的功能之一就在于为执法绩效综合考评体系提供详实依据。但在具体考核中如何确定执法档案的占比，增强执法档案与检察人员的评先选优、提拔任用工作的联系；同时，如果仅仅将执法档案作为一种考核方式，未免过于片面，如何深入挖掘运用执法档案在队伍管理、科学决策等方面的功能亦成为探索的问题。

三、域外考察之启示与思考

（一）瑞典检察机关的绩效考评制度

瑞典的检察机关兼有司法性和行政性[⑦]，实行检察长负责制和上下监督制。瑞典检察机关的绩效考评制度给我们建立和完善检察官执法档案诸多启发。瑞典检察机关实行的是网络化办公,其设立了一个非常详尽而便捷的数据系统，瑞典的检察官每天要将案件线索、工作进展甚至作息时间等信息及时输入数据系统。通过该系统，可实现对每一位检察官的工作情况与计划目标的动态跟踪和对照检查；除此之外，从利害相关方的角度，如社会安全感、需求满意度、公平正义获得感等，来测评每位检察官的工作效果，对客观考评检察官工作、提高检察形象大有裨益。另外，瑞典的最高检察院可通过对每个下级院通过电脑网络上报的阶段性工作报告进行数据统计和分析，随时发出指令性建议，既有效防止了人力、物力的浪费，又保证了考评程序的科学性，提高了考评结果的可信度，为检察官的管理提供了重要依据[⑧]。

（二）我国台湾地区检察官之考核及奖惩制度[⑨]

我国台湾地区检察官之考核及奖惩制度对我们完善建立检察官执法档案同样有所启发。2012年7月5日，台湾法务部发布《检察官全面评核实施办法》，规定了评核对象、评核项目及实施机关人员等内容。

1.评核对象

《检察官全面评核实施办法》的实施对象是指最高法院检察署主任检察官、检察官，高等法院以下各级法院及其分院检察署检察长、主任检察官、检察官（包括试署检察官、候补检察官）。

2.评核项目及实施机关人员[⑩]

从评价的项目看，根据评价对象的不同，评价的内容包括客观方面的办案绩效、工作质量、工作成效等，以及主观方面的执业态度、品德操守、敬业精神等，有利于对不同岗位的检察官工作作出全面、综合的评价。而从实施机关人员看，不仅包含了受评人的上下级，还涵盖了对应设置之法院、辖区域之律师公会，与瑞典的利害相关方评价不乏相似之处。因此，在建立完善检察官执法档案方面，可以参考瑞典与台湾的做法，结合实际情况，因地制宜，明确执法档案基础要素、确保填写的准确与中立性、明细各项责任主体，从而实现执法档案功能发挥最大化。

四、检察官执法档案发展之应然方向

（一）坚持统一标准和灵活区分相结合

根据检察官执法档案的特点和功能，一个检察院的检察官执法档案应当制定统一的建档标准和根据不同特点做好灵活区分，包括五项内容：一是检察官的人事信息。按照执法档案“一人一档”的要求，以及作为执法绩效综合考评体系依据的功能定位，检察官的人事信息应当成为执法档案的基础组成部分。通过查阅该部分内容，可以了解检察官的基本情况，但要注意简洁性，避免与干部人事档案雷同；二是检察官的基本办案情况。该部分内容主要记录检察官的执法资格、执法岗位职责、执法工作总结、执法工作创新、案件评查结果、执法检查结果、被投诉控告经调查属实的情况、专项工作情况等基本执法办案信息，以宏观了解检察人员的基本办案情况；三是个案评估分析。该部分通过检察官互相之间、检察官与法官之间、检察官与律师之间，针对个案的分析、交流、互动，从个案的办理中精心选择、积累和评价检察人员有创造性、有影响、有效果的工作资料，以小见大，全面反映检察人员的执法情况；四是执法水平和相关评价。该部分内容主要反映检察官本人的执法水平概括性评价、在所属检察机关的总体排名、所办理案件双方当事人和利害相关人评价等，为检察官自我管理、提高业务水平、改善工作态度等创造基本条件；五是检察官自主管理模块。该部分是执法档案最具特色的一部分，可设置工作自述、工作调研、培训记录、奖励记录、工作体会等分模块，以应当充分体现主体性、开放性、互动性等特点。

（二）坚持统一管理与多方参与相结合

在档案信息收集方面，由于信息性质与来源不同，必须是多个部门参与和配合，而在档案管理方面，现实条件下，由于案件管理部门对各项业务具备节点监控的条件，统一由案件管理部门进行管理最能实现案、人合一管理。

1.多方参与提高检察官执法档案机制客观化。一是对执法档案的录入实行部门负责人审核制度。有些执法档案信息，如撰写和发表的调研论文、参加的业务培训等，需要检察官本人或各部门的内勤自行输入，对该类自行输入的信息，由部门负责人严格审核，可确保信息的真实性和准确性。二是对执法档案的录入实行检察官异议机制。执法档案应在系统内公开，检察官认为其个人或他人的执法档案有错漏的，均有权提出异议并要求有关部门及时回复。对检察官提出的异议，有关部门应当及时审查并作出处理和回复。三是对执法档案的录入实行部门定期检查制度。建立执法档案的定期检查制度，检察官对本人的执法档案、各部门对本部门的执法档案、政工部门和纪检监察部门对全院的执法档案信息进行定期检查，对发现的问题按规定的程序及时纠正。

2. 加强检察官执法档案机制信息化建设，探索建立与统一业务应用系统、人事管理信息系统等相衔接的执法档案信息系统。现时检察人员绝大多数执法办案情况的数据和资料由办案辅助系统导入，人事信息由人事管理信息系统导入，可以探索导入两者的信息后由执法档案信息系统自动生成有关执法档案数据，这既能节省人力、物力成本，又能保证导入数据的便捷性和准确性。

（三）坚持绩效考核与综合利用相结合

执法档案的功能定位之一在于为执法绩效综合考评体系提供依据。在具体实践中，应当将执法档案作为检察官培训、交流、奖惩以及晋职晋级的主要依据，不仅可以确保对检察官的考核做到全面、客观，也有利于检察官明确工作目标，制定行之有效的措施，提高工作效率，促进个人发展成长。要重视常规考评，把执法档案纳入个人量化考核，制定工作分解表进行细化，落实跟踪考核，实现每阶段有小结、每月有记载、每年有考评；同时还要抓好重点考核，将检察人员在执法中出现的突出问题作为评查的重点，认真研究，深入分析，做到不回避问题、不逃避责任，勇于直面问题、分析问题并改正问题。另外，根据执法档案记录的内容，从收集积累到的大量或集中或分散的数据中，可通过大数据分析等方式，提取有效信息，通过数据分布情况了解案件类型比例、当事人诉求情况、检察官办案效率等内容，从而促进队伍管理、科学决策，提高司法资源利用率。