【摘要】公安派出所在新形势下作为刑事侦查活动的主体发挥越来越重要的作用，检察机关作为国家的法律监督机关，开展对公安派出所刑事侦查活动监督是监督职能内容之一，能有效促进刑事执法的统一和规范，维护司法公正。但是，就目前的司法实践来看，开展对公安派出所刑事侦查活动监督没有统一的监督模式和监督方式，监督的实际效果还有待考量。本文从钦州市检察机关开展对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点工作探索实践出发，对司法实践中探索的监督模式进行了比较，分析了司法实践中开展对公安派出所刑事侦查活动监督中存在问题，结合司法实践经验，从监督模式选择、监督途径、监督方式等方面进行了设想。

【关键词】流动检察官办公室  专门监督  分级监督  同步监督 

近年来，随着公安机关警力下沉，公安派出所承担了大量刑事案件的侦查任务，是刑事案件的重要的侦查主体，其执法办案工作直接关系社会稳定。从司法实践来看，公安派出所承担大量社会综合治理工作，对刑事案件的侦办仅是其工作中的一部分，同时因基层派出所证据意识欠缺、执法程序不规范，缺乏外部刚性监督等原因，一定程度上影响了公安派出所办理刑事案件的质量和效果。检察机关作为国家的法律监督机关，开展对公安派出所刑事侦查活动的监督是检察监督的题中之一，是检察改革的重要内容。在以审判为中心的形式诉讼制度改革背景下，加强检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督尤其重要。不仅有利于延伸监督触角，填补对公安派出所监督的空白，促进执法规范化和统一，提升刑事案件办理的质量和效果，同时也有利于改进检察机关的监督方式，加强与公安机关的沟通和衔接，共同建立监督与支持有机统一的检警良性互动关系，与公安机关形成打击犯罪、维护社会稳定的合力。

2015年，最高人民检察院首次提出将建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制，并将该机制列入五年检察改革的重点内容[1]。同年5月，为进一步规范司法行为，推动检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督工作，广西壮族自治区检察院在全区开展对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点工作，在部分市级检察院及基层检察院开展对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点工作，钦州市检察院及所属全部基层检察院被确定为首批实行全覆盖开展对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点单位之一。试点工作开展期间，钦州市检察机关根据钦州实际，认真研究制定了具体试点实施方案，以确立为开展对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点单位之一为契机，采取多种途径和方式积极探索该项试点工作，并认真组织实施，积极履行检察职能，依法延伸监督触角，大胆开展探索实践，创新工作机制，不断加强对公安派出所刑事侦查活动监督。在监督改革试点中，通过多种监督模式的尝试，积累了开展对公安派出所刑事侦查活动监督经验，同时也发现了在监督过程中存在的一些问题。本文以此为出发点，对如何构建符合司法实践需要和侦查监督工作实际的监督模式和方式进行了思考，以期对司法实践中建立健全对公安派出所刑事侦查活动监督机制有所裨益。

一、开展对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点探索实践及模式比较分析

监督改革试点之初，为构建多元化监督模式，通过试点工作进一步探索符合钦州实际的监督模式和方式，钦州市检察机关与钦州市公安局就试点公安派出所的选择、检察机关的监督方式、监督的范围和重点、监督措施等方面进行充分的研究和协商充分协商后，会签了相关实施意见，决定采用三种监督模式[2]对全市9个公安（边防）派出所[3]开展试点工作。

（一）开展对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点探索实践

钦州市检察机关根据自治区检察院的试点部署，对公安派出所刑事侦查活动的监督范围主要限定在公安派出所的刑事侦查活动，重点包括立案监督、侦查活动监督以及引导侦查。工作方式上主要是检察官办公室定期、检警联系点、派驻检察室不定期派员到公安（边防）派出所通过查阅公安派出所的相关档案、文件、案卷等方式，了解、监督公安派出所所办理刑事案件及刑事执法活动情况。监督的措施主要是建立了日常巡查监督机制、信息通报制度、联席会议、工作联席常态化机制。自2015年6月开展试点工作以来，全市试点检察院开展走访巡查146次，提前介入侦查55件次，联合试点工作取得一定的成效，促进了公安派出所规范执法、公正执法和侦查案件质量提升。试点过程中，为实现侦查监督规范化，钦州市检察机关制定了驻所检察官工作职责、驻所检察官工作规范等文件并统一制作试点单位牌匾、上墙制度模板以及检察官照片墙，规范全市试点单位的硬件建设。同时为了统一规范的开展试点工作，建立完善的工作台账，统一编排制作相关台账表格，并制作了工作登记统一台账[4]，规范有序地对试点的各项工作进行记录和备案，确保监督试点数据完整真实。为进一步拓展试点工作成效，钦州市检察机关主动延伸试点工作服务触角，将提高案件质量与化解群众纠纷、检察宣传相结合，实现监督试点工作与参与社会综合治理的相融合，提高试点工作的服务力，实现公检双赢的局面。

（二）基于司法实践的监督模式的比较与分析

从钦州市检察机关监督试点工作情况来看，分别探索采取检察官办公室、检警联系点、派驻检察室三种模式，三种监督模式对公安派出所刑事侦查活动监督发挥了不同的作用，但在监督方式、监督效果方面存在一定程度的差异。为准确衡量和评估三种监督模式，奠定探究符合侦查监督工作实际的监督模式的实践基础，笔者将司法实践中三种监督模式的运行进行了如下的比较和分析：

 1、从监督需要的条件和硬件要求来看，检察官办公室相对检警联系点、派驻乡镇检察室来说，有独立的办公场所和办公设备，从硬件配备上需要公安派出所给予支持。对乡镇公安派出所特别是办公条件紧张的边远镇上的派出所来说，专门设置一间办公室给驻所检察官办公存在一定的困难。而检警联系点的办公场所相对简单和灵活，仅需一张办公桌或者借助公安派出所已有场所开展监督工作即可。乡镇检察室[5]无需派出所提供场所，乡镇检察室人员收集和筛选案件材料后直接报送侦查监督部门。

2、从监督的时间上来分析，检察官办公室[6]需要定期到公安派出所对刑事侦查活动进行监督，监督时间较为固定，便于实现对公安派出所的常态化监督，但对侦查监督部门干警的需求较大。检警联系点无固定监督时间，采取随机的方式进行，在实现对公安派出所刑事侦查活动动态监督方面具有先天优势，但在常态化监督方面存在不足。乡镇检察室融合了检察室干警定期查看公安机关移交的台账和材料进行监督和侦查监督部门干警不定期走访公安派出所两种监督方式，一定程度兼顾了常态化和动态化监督的要求。

3、从监督的效果来分析，三种监督模式在司法实践中监督的效果有较大的差异。检察官办公室定点定期“上门”办公的模式，不仅解决了公安派出所刑事案件办案质量问题，也便于及时介入公安派出所的刑事侦查活动，即时掌握公安派出所办理刑事案件的第一资料。检警联系点不定期巡查频率受到侦查监督部门干警工作量的制约，开展对公安派出所刑事侦查活动监督大多仅能依据派出所提请批准逮捕的案件，动态监督效果不佳，对公安派出所刑事侦查活动监督受到影响。依托乡镇检察室对公安派出所刑事侦查活动开展监督，定期查看案件台账的方式受到检察室干警水平限制，且多为事后监督，虽然通过侦查监督部门干警不定期巡查，但对公安派出所监督的效果仍然差强人意。

二、开展对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点过程中遇到的问题及困难

当前，钦州市检察机关开展对公安派出所刑事侦查活动监督试点工作仍处于探索中，虽然三种监督模式在提高公安派出所办案质量与效率、立案监督等方面不同程度的取得了一定的成效，但因监督对象选择有偏差、监督来源不完全、监督方式单一、人少案多的矛盾等主客观方面的原因，监督过程中还存在诸多问题，主要有以下方面：

（一）监督试点较少，未实现全覆盖监督，且选择试点派出所有所偏差，监督的效果不明显

钦州市检察机关开展监督改革试点工作初期，因全市侦查监督部门力量薄弱，无法对全市77个[7]基层公安派出所实行全覆盖监督，仅选择其中9个公安派出所刑事侦查活动监督改革试点。因此，利用三种模式对9个公安派出所刑事侦查活动监督呈现的试点效果仅是一部分，工作方式的探索不够成熟，是否能够将产生监督效果的监督模式大范围运用还有待实践进一步考证。同时，根据监督试点的实施，部分试点派出所没有实现选择的初衷。钦州市检察机关试点的9个公安派出所中除灵城派出所检察官办公室、红阳派出所检警联系点取得明显监督成效外，其余7个公安派出所监督效果均不理想。以钦州市检察院在东场边防派出所开展的监督试点工作为例，选择初衷基于东场边防派出所在辖区内基层检察院侦查监督力量薄弱，加之东场边防派出所地处咸淡水交界处，非法采砂问题引起群体性事件较多，基层检察院办案压力较大，主要着重从提高边防民警办案水平、规范办案程度、化解群众纠纷方面加强对边防派出所的监督。近两年，东场非法采砂问题逐渐得到遏制，未引发一起群体性刑事案件，普通刑事案件也偏少[8]。同时由于单位行政级别不对等，东场边防派出所的案件由钦南区检察院办理，市检察院对案件的提前介入一定程度上影响了基层检察院对案件作出处理决定，监督的效果没有完全体现。

（二）监督信息来源渠道仍然较为传统，信息知情难的瓶颈未得到破解

钦州市检察机关监督改革试点期间所办理的监督立案和监督撤案案件共17件均来自驻所检察官日常巡查，驻所检察官通过翻看和审查公安机关的所办理案件的侦查材料中发现监督线索，书面纠正违法均是检察官在公安机关提请批准逮捕犯罪嫌疑人案卷材料中发现并予以纠正。由此可见，在开展对公安派出所侦查活动监督的信息来源仍然是传统的方式，事后监督仍然是主流监督方式，事前、事中监督极少。虽然钦州市检察机关在试点改革中建立了信息通报机制[9]，但该机制在运行中出现了诸多不足。公安派出所报送给驻所检察官的案件信息和数据非常多，不仅包括刑事案件的各个节点，也包括犯罪嫌疑人的基本情况，驻所检察官无法在短时间内对通报的信息进行筛选、评估，并甄别有价值的监督线索，且通报信息过于简单，无法体现公安机关的侦查活动情况。加之个别侦查监督部门干警侦查监督业务水平不够高，无法准确识别侦查活动是否存在违法情形。同时，受制于信息共享平台信息化的限制，驻所检察官无法登陆公安机关警综平台进行监督，致使监督滞后，无法实行同步监督。

（三）监督工作开展不均衡、不全面，部分试点单位成为公安派出所办理刑事案件的“预审员”

从钦州市检察机关开展对公安派出所刑事侦查活动监督试点的三种模式探索来看，三种监督模式监督工作开展不均衡，部分试点基层院开展监督工作频频受到阻碍，无法正常开展监督工作。三种模式中检察官办公室、检警联系点监督模式获得了一定的监督效果，但依托派驻乡镇检察室没有实现通过检察室的力量开展对公安派出所的监督。一方面原因在于乡镇检察室人员配备不足，派驻检察室人员年龄偏大，对侦查监督业务不熟悉，无法开展日常的侦查监督工作。在实践中，检察室起到的是信息中转的作用，无法实现有价值的监督线索进行归纳和评估。另一方面，由于派驻乡镇检察室工作职责主要集中在法律宣传、预防犯罪、收集举报、及参与当地社会综合治理工作，基本不履行检察监督职责，对派出所有监督基本为空白，因此试点派出所也无法通过乡镇检察室获得刑事案件办理的介入意见。除此之外，采取的三种监督模式监督工作开展不全面，试点期间工作主要集中在提前介入案件引导侦查取证，两项监督工作开展较为缓慢。驻所检察官到试点派出所巡查或者走访期间，时间大多被用来与公安民警交流案件，提前介入案件并提出继续侦查取证的意见，开展两项监督的时间非常有限，这一现象导致驻所检察官从“监督者”演变成派出所刑事案件的“预审员”，致使监督缺位。

（四）侦查监督部门人员数量、业务素质与开展监督试点工作的需求存在较大差距，严重制约了监督工作的正常开展

随着司法体制和工作机制改革的不断深入，特别是修改后刑事诉讼法的实施，侦查监督部门处于打击犯罪与诉讼监督的前沿部门，其职能的发挥直接关系到社会稳定、和谐，但侦查监督部门普遍存在案多、人少、任务重的矛盾。这个矛盾在钦州市检察机关开展对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点过程中同样非常突出，侦查监督部门人员数量、监督能力、监督意识等方面与新形势下侦查监督工作所需要的人员要求和素能存在较大差距，制约着监督试点工作的开展。审查逮捕工作作为侦查监督部门的核心业务之一，占据了侦查监督部门干警的大部分时间和工作精力[10]。且审查逮捕案件办案时间短，在仅有的七天办案期限内需要完成审阅案件卷宗、讯问犯罪嫌疑人、制作审查逮捕意见书等一系列规范化办案流程，特别在以审判为中心诉讼制度改革背景下对证据的高标准要求，办案压力日益繁重。检察干警疲于应付审查逮捕工作，办案压力下无足够的精力和实践开展侦查监督工作，弱化了侦查监督工作。同时，近年来钦州市检察机关人才流失严重，侦查监督部门存在办案人员年龄结构年轻化、办案经验不足的情况[11]，侦查监督的业务能力素质有待提高。

三、开展对公安派出所刑事侦查活动监督模式及构建设想

综合钦州市检察机关开展对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点的模式探索以及发现存在的问题，笔者对开展监督模式选择及开展监督工作提出如下构想建议：

（一）适应新形势下侦查活动监督的需要，选择流动监督模式，健全专门监督机制，依法履行侦查监督职责

以全面推进司法改革为契机，逐步适应新形势下对侦查监督工作的新要求，实现内部机构力量整合，在侦查监督部门将侦查活动监督与审查逮捕工作适当分离，在侦查监督部门内部实行专人负责监督工作，专人负责审查逮捕工作，对开展公安派出所刑事侦查活动监督工作将有所裨益。一方面，有效缓解因审查逮捕工作压力大导致无法监督的现象。由专人负责审查公安机关提请批准逮捕的案件，将精力和时间投入审查逮捕工作，有利于提高逮捕案件质量。同时由专人负责侦查活动监督工作，摆脱了审查逮捕工作办案期限的刚性约束，有更多的时间开展对公安派出所的事前、事中监督。另一方面加强了侦查活动监督的专业化和职业化。建立专门监督机制，不仅有利于实现侦查活动监督的常态化和专业化，也有利于实现对公安机关侦查活动整改情况的后续跟踪和落实。在侦查监督内部构建侦查活动监督案件线索移送机制，审查逮捕案件办理中发现的侦查活动监督线索同步移送负责监督的专人，将传统通过办案中发现侦查监督案件线索的静态监督与专人日常巡查的动态监督无缝衔接，实现侦查活动监督无死角。在监督模式选择上，结合钦州市检察机关试点工作中对监督模式的探索实践，建议设立流动式驻所检察官办公室，在县级、市级局机关内设立派驻检察官办公室，指派专人负责联络，对辖区内的各个公安派出所实行巡逻式动态监督，定期在局机关对各派出所刑事侦查活动进行会诊和反馈，有效解决监督信息不同步、不完全、整改落实不到位的难题。

（二）搭建案件信息共享平台和侦查监督工作平台，为同步监督创造条件，实现侦查监督活动的现代化和信息化

工欲善其事，必先利其器。开展对公安派出所刑事侦查活动的监督，急需改变原有的在办理案件中发现或者通过走访巡查这类传统的监督方式，充分利用现代化信息技术优势，破解司法办案中难题，为开展监督活动提供便捷高效的途径和方式。在“互联网+”时代下，必须牢固树立信息化、数据化监督理念，改进监督方法，搭建案件信息共享平台和侦查监督工作平台，通过“互联网+检察”的模式，通过大数据运用开展对公安派出所刑事侦查活动的监督。在检察机关与公安机关之间搭建案件信息共享平台，完整掌握案件发案、立案、破案及后续进展情况，打通案件信息壁垒，有效消减监督的盲区，实现对刑事案件事前、事中的动态监控，破解“信息知情难”的瓶颈。有了信息共享平台的支撑，同步开展对公安派出所刑事侦查活动监督成为可能。借鉴吸收先进发达地区侦查监督工作平台[12]建设经验，将侦查监督工作与审查逮捕工作相结合，进一步加强事后监督。利用大数据和信息化手段，将监督节点分解到法律规定明确监督项目和监督流程，使侦查活动监督具有可操作性，有效改善因人员监督能力、监督水平等主观原因产生的不敢监督、不愿监督、不善监督的情况。

（三）实行分级监督机制，因地制宜的全覆盖开展对公安派出所刑事侦查活动的监督

因基层公安派出所数量众多，而侦查监督部门干警人数较少，无法对所有的公安派出所进行监督。同时根据钦州市检察机关开展试点工作情况来看，试点派出所的选择是否恰当直接决定了监督的效果程度，公安派出所辖区内刑事案件发案率影响检察机关开展侦查监督活动。因此，为全面实现对公安派出所刑事侦查活动的监督，建议对辖区内的公安派出所进行风险等级划分，根据不同风险等级实行分级监督，提高监督的质量和效率。将辖区内所有的公安派出所进行罗列，根据公安派出所办理刑事案件数量和近年来开展侦查监督的案件进行对比，将城乡结合部、刑事案件高发、办案质量问题突出的公安派出所列入红色风险等级，驻所检察官每周定期开展巡查外，不定期以联席会议、提前介入的方式加强对红色风险等级的公安派出所刑事侦查活动进行监督。将刑事案件较少、办案质量相对较好的公安派出所列入黄色风险等级，每月开展定期巡查，定期反馈侦查监督问题。将其他的公安派出所列入白色区域，定期互通案件情况，每季度到白色区域开展监督工作。根据监督情况，每年对风险等级区域重新进行划分，适时调整风险等级派出所区域。通过全覆盖有区别的监督，既能做到重点监督，又能做到全面监督。

（四）加强业务培训，健全人才成长机制，提升检察干警的监督意识和监督履职能力

随着新形势下侦查监督工作重要性日益提高，应不断充实侦查监督部门队伍，加强人员配置，缓解人少、案多、任务重的现状。随着司法改革的全面推进，按照员额制检察官的职能分工，侦查监督部门作为一线办案部门在员额制检察官配备上应当有所倾向。同时不断加强侦查监督队伍建设，提高侦查监督部门干警的履职能力。一是加强业务培训和岗位练兵，提升侦查监督业务能力，丰富司法办案经验。业务能力是侦查监督能力建设的核心内容，是开展侦查监督活动的“钥匙”。检察干警只有不断更新知识储备，适应新形势新任务新要求，才能更好地履行侦查监督职能。融合多种业务培训方式，丰富培训内容，改善工学矛盾。选派侦查监督部门干警到公诉、控申、自侦部门等内设机构进行短期轮岗，熟悉各业务条线知识，加强知识储备。二是印发优秀侦查监督案件，发挥典型案例的指导作用。开展优秀侦查监督案件评比，将优秀侦查监督案件案例汇编成册，为侦查监督部门干警提供学习的模板和经验。三是建立侦查监督部门干警人才成长机制。鉴于基层检察院侦查监督部门人才断层，立足人才结构年轻化、办案经验不足的现状，亟需健全人才成长机制。对侦查监督部门新进人员开展导师制，以老带新，加大对优秀侦查监督人才的培育和储备。