内容摘要：近年来，派驻乡镇检察室建设在各地普遍展开，发挥了重要作用，也遇到诸多的问题，如职能定位不清晰，设置管理不规范，保障机制不健全，等等。立法层面的限制，是产生问题的主要原因。在当前全面推进依法治国背景下，基层检察室建设迫切需要完善国家立法、强化法律规制，这既是践行依法治国的要求，也是运用法治思维和方式开展工作的需要，同时也适应了群众对法治化建设的需求。

关键词：依法治国  乡镇检察室  法律规制

派驻基层检察机构是我国检察机关的重要组成部分，是检察权有效运行的重要载体。近年来，全国各级检察机关积极探索延伸法律监督触角、促进检力下沉的有效途径方式，各地派驻基层检察室建设再度兴起。截至2011年11月，全国共有28个省、自治区、直辖市检察机关设置派驻基层检察室1895个。[1]在广西，截至2013年4月,全区已有93个基层检察院设立派驻乡镇检察室共180个。[2]然而，在基层检察室建设如火如荼推进、取得一定成效的同时，职能定位模糊、监督效果不佳、保障机制不足等突出问题也在一些地方逐渐显现，制约了基层检察室的发展。而这些问题的出现，主要原因就在于其法律依据不足、法律地位缺失，基层检察室建设合发展成了无源之水无本之木。在当前全面推进依法治国背景下，加强基层检察室的法律规制显得尤为迫切，这既是推进依法治国、树立法治思维的现实需要，也适应了普通群众对法治化建设的殷切需求。

笔者拟从钦州市的派驻乡镇检察室运行现状说起，考察当前基层检察室建设和运行中存在的普遍问题，然后从践行依法治国运用法治思维的角度，谈谈自己对加强派驻基层检察室法律规制、推进基层检察室规范化建设的一些认识和看法。

一、现状考察：钦州市两个派驻乡镇检察室的运行情况

广西钦州市检察机关现阶段派驻乡镇检察室建设始于2011年。2011年7月，浦北县人民检察院派驻张黄检察室挂牌成立，标志着钦州市检察机关第一个乡镇检察室正式成立。从第一家检察室成立至今，钦州市4个基层检察院共设立派驻乡镇检察室8个。下面，笔者以钦州市某县的A检察室和某区的B检察室为样本，考察派驻乡镇检察室的运行状况。

（一）A检察室

1.成立时间：2011年12月。

2.编制部门批复情况：已批复。

3.人员编制配备：领导职数设主任、副主任各1名，主任、副主任级别按正、副科级配备，所需人员编制在内部调剂解决。

4.人员实际到位情况：主任1名，正科级，临近退休；副主任1名，副科级，兼职派出院其他部门工作，未实际开展检察室工作；聘用人员1名，常驻检察室。

5.办公用房情况：没有独立用房，借用镇政府一间办公室办公，面积10余平方米。

6.办案用车情况：无

7.工作经费：在派出院的经费开支中支出，没有列入财政单独预算。

8.业务开展情况（2015年1—11月）：接待来访群众15人次，开展农村“两委”人员职务犯罪预防讲座1次；参与“检徽护农保春耕”接访活动1次，禁毒宣传活动1次，学校法制课2次，参与社会治安综合治理3次。另外，初核初查3条派出院转来的职务犯罪线索。

（二）B检察室

1.成立时间：2012年5月。

2.编制部门批复情况：已批复。

3.编制配备：核定政法编制3人，所需编制在院内调剂解决。

4.人员实际到位：主任1名，正科级，近退休，兼职派出院指派的其他工作；聘用人员1名，常驻检察室。

5.办公用房：没有独立用房，借用镇政府一间办公室办公，面积10余平米。

6.办案用车：无

7.工作经费：在派出院的经费开支中支出，没有列入财政单独预算。

8.业务开展情况（2015年1—11月）：共受理来信来访30人，参与农村矛盾纠纷处理3次，开展法律宣传1次，开展职务犯罪预防讲座1次，向派驻镇提出改进工作的检察建议2份。

二、集中反映：当前派驻乡镇检察室普遍存在的突出问题

上述两个基层检察室的运行状况极为相似，反映了当前钦州市派驻乡镇检察室的运行现状，也一定程度上反映了当前各地派驻乡镇检察室的运行状况。根据对两个基层检察室的考察情况，并参阅各地关于基层检察室建设调研成果中存在问题的分析，当前派驻乡镇检察室建设合运行存在的主要问题有：

（一）职责虚化、泛化、异化

一是职能定位不清晰。主要表现在职能重点不突出，多数注重突出服务职能，建设“服务型检察室”，只立足一些“软任务”，开展一些服务性工作，如接待当事人申诉、控告、举报，开展法制宣传，参与地方的社会综合治理等。因此，当前许多基层检察室更多的是为检察机关的内设职能部门服务，为地方党委政府的综合治理工作服务，其承担的主要是“服务、协调”的职能，与乡镇人民法庭、公安派出所、司法所具有的十分独特而清晰的职能形成了鲜明的对比。

二是职能发挥片面性。作为基层检察院的派出机构，基层检察室的职能应是整个检察职能的有机整合与综合。但目前，派驻乡镇检察室职能发挥并不充分，或片面强调法律宣传，仅仅是一个宣传室;或片面强调信访接待，异化为信访接待室；或片面强调协助、服务地方党委政府开展诸如参与综治维稳、公众安全感宣传等大局工作，在群众眼中成为当地乡镇政府的一个职能部门。

（二）监督不完善，存在监督盲区

当前，乡镇检察室工作运行内容主要集中在法律宣传、犯罪预防、涉农职务犯罪线索的收集及参与社会治安综合治理方面，对乡镇行政执法机关的法律监督几乎是空白，对辖区派出所、人民法庭的执法活动监督也几乎没有。

（三）工作独立性差，存在业务重叠

基层检察室作为基层检察院的派出机构，相当于检察院内部的一个业务机构，就其职责而言，发挥着其他业务机构所没有的最直接服务于基层的作用，理应有比其他内设机构更大的相对独立性。但实际工作中，大部分派驻乡镇检察室均定位为基层各业务部门职能的辅助、补充，只是被动地协助开展业务工作，或协助党委政府处理事务，工作的独立性、主动性都不强，难以发挥检察职能的优势和特点。这与派出法庭、乡镇派出所可以独立性质职能有明显区别，“使得乡镇检察室对基层派出所、司法所、法庭可能存在的权力滥用无法形成有效的制约，并导致检察室的作用被民众低估乃至忽视”。[3]

检察室的大多数工作与基层检察院控申、预防等部门之间存在职能交叉和重叠的情况。同时开展的法律宣传、咨询、参与调解等工作，也与基层司法所存在业务重叠，未能体现检察工作特色。

（四）人员、业务管理不规范

许多检察室将办公室地点设在乡镇政府内，借用政府办公室办公，与政府部门一起办公。人员管理也存有漏洞，有的聘请了非检察机关的人员，并主要由聘用人员开展工作。即使安排本院工作人员，也大多兼职，大部分时间在检察院机关工作，无暇顾及检察室工作。对这些人员无法进行规范管理，即使管，也往往流于形式。

另外，许多检察院并未将派驻检察室工作列入考评的范围，所以派出院将精力都集中在本院各业务部门有具体考评指标的工作上，而对检察室业务工作存在放任状态。内部业务工作管理不到位，使派驻乡镇检察室难以走上专业化、规范化的发展轨道。

（五）工作运行保障机制不健全

一是经费来源缺乏保障。各基层检察院基本上没有用于派驻乡镇检察室的专项经费，办公设备、办公用车都存在短缺和困难。检察室办案、基本建设等经费没有纳入财政预算，许多检察室只能借用当地政府房屋作为办公用房，影响了检察室工作的深入开展。

二是人员配备不足。虽然获得编制部门批复设立，但人员编制增加，都是在现有人员中调配。不仅如此，在人员少办案任务重的情况下，派驻检察院的专职人员还兼职派出院的工作，一般仅留一名聘用人员驻守检察室，导致检察室工作未能深入开展。

三是年龄结构不合理。很多地方呈现“老化或少化”的两个极端，获得检察官资格、年富力强、有责任心、业务能力强的人员相对缺乏。

三、追根溯源：法律依据缺失，法律地位不明确

（一）我国法律无关于设置派驻检察室的规定

在现有的基层司法机构体系中，有关人民法庭、公安派出所的设置及其职能的法律依据比较明确，而关于乡镇检察室的法律规定不明确、缺位现象突出。派驻检察机构有没有得到国家法律层面上的认可，目前观点不一。争议来源于《人民检察院组织法》第二条第三款的规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。”最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程研究员认为，该条规定可以视为派驻乡镇检察室的间接法律依据，虽然不是很充分，但是至少证明了这项工作并不违法。[4]北京市大兴区人民检察院党组副书记、副检察长刘宝君认为，这是组织法关于检察机关在特殊区域设立派出机构的规定, 其中对“特殊区域”范围作了不完全列举, 从中可寻得检察机关在农村地区设立派出机构的法律空间。而所谓“根据工作需要”，在当前形势下就是服务社会主义新农村建设，是符合组织法立法本意的。[5]也有观点认为，《人民检察院组织法》并没有关于检察室的任何规定，乡镇检察室的设立，并无法律依据，目前派驻乡镇检察室只是探索性地进行工作。[6]持此种观点的占多数。

笔者同意后一种观点，即派驻乡镇检察室的设置是没有法律依据的，只是检察实践中的一种探索。综观《人民检察院组织法》第2条第3款规定，我们不难看出，该规定所指的派出机构——“人民检察院”是检察机关的一种形式，是具有独立人格的职能齐全的机关法人，而不是指“检察室”等这种职能较为单一、没有独立法人人格的组织。“检察院”与“检察室”这两种派出机构有着本质区别。另一方面，《人民检察院组织法》第24条规定，省一级检察院和县一级检察院设置的工矿区、农垦区、林区检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员，均由派出的检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。该条文间接地对组织法第2条中的“派出机构”的范围进行了限制，明确“派出机构”实际上仅仅指工矿区、农垦区、林区的派出检察院，不包括派驻检察室，因为检察室不可能与检察院一样有检察长、副检察长、检委委员这样的职务设置。[7]

（二）当前检察室工作只能根据“检察机关内部规定”探索性开展

目前检察机关设置派驻检察室的唯一依据，仅限于最高人民检察院在1993年4月22日制定实施的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》(以下简称《工作条例》)。其余设置基层检察室的规定也仅是体现在高检院的政策性文件以及领导讲话中。因为《工作条例》及高检院的其他相关政策性文件仅仅是高检院的“内部”文件，所以目前各地派驻检察机构只能依据最高人民检察院的“内部工作规定”探索性地开展工作，而不是依据法律规定。没有明确的法律依据，这是设置派驻检察室工作面临的最大问题和困难。

（三）缺乏法律依据带来的影响

一是没有得到应有的尊重和支持。派驻乡镇检察室与派出法庭、公安派出所、司法所等较为成熟的派出机构相比，缺乏国家法律层面上的清晰定位与明确支持。关于基层法庭和公安派出所设置及其职能的法律依据就比较明确。《人民法院组织法》第19条[8]对基层法庭的设置作了具体的规定。而早在1954年，全国人大常委会就通过了《公安派出所组织条例》，其中第3条、第4条[9]对公安派出所设置作了规定。另外，国务院2006年颁布的《公安机关组织管理条例》第6条[10]，也对公安派出所的设置作了明确规定,同时还有其他法律、法规不断加以巩固和细化。显然,基层检察室设立的法律依据在效力上无法与人民法庭和公安派出所相提并论,致使其法律地位得不到应有的支持和尊重，导致在落实经费、编制、办公用房等方面困难重重。

二是降低了监督法律地位和权威性。虽然目前多地检察机关以《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》作为设立乡镇检察室的法律依据，但这仅仅是检察系统的“内部”文件，法律效力较低，无形中降低了监督的法律地位和权威性，给法律监督工作的开展带来了相当大的困难。这种建立在检察机关同地方党委政府协调的基础上、以检察机关的威信和执行机关的自觉性作为保障的监督机制，明显缺少了必要的约束力。

四、法治路径：完善立法体系，加强法律规制

综上，由于派驻基层检察室无法律层面的支持，导致了检察室职权定位不清晰、运行机制不顺畅、监督效果不佳、保障机制不健全，影响了基层检察室的规范化和持续化发展。在当前全面推进依法治国背景下，十分有必要加强派驻乡镇检察室的规范立法工作，在组织法及高检院、省级检察院的规范性文件中进行明确和具体的规定。

（一）组织法层面

由全国人大及其常委会制定全国性统一法律，在立法上明确派驻基层检察室的法律地位。可以参照《人民法院组织法》第19条规定，增加一款：“基层人民检察院根据地区、人口和案件情况可以设立若干派驻检察室。派驻检察室是基层人民检察院的组成部分，代表派出基层人民检察院行使法律监督职权。”这样，就给予了设置派驻乡镇检察室的基本法律依据，使派驻检察院有明确的法律定位，避免因法律地位不明产生的一系列问题，尤其是有利于解决与政府职能部门协商解决派出检察室的经费预算、人员编制等问题，为最高人民检察院制定工作条例和省级检察院制定相应规范性文件提供依据。

（二）工作条例层面

在1993年《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》的基础上，结合当前检察室工作实际，制定新的工作条例，对《人民法院组织法》对应条款进行进一步细化。主要内容应包括：

1.明确检察室的设置原则与程序

应重点明确三个设置原则。一要法定设置原则。必须依据《人民法院组织法》、《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》等依法设立，不得随意设置或撤销。二是合理设置原则。科学规划，综合考虑，保证设置的合理性。三是规范设置原则。对检察室的名称、组织机构等进行统一规范。同时应对基层检察室的设置标准和审批程序进行统一规范，确保设置的长期性、稳定性。

2.明确检察室的组织管理

规范派驻乡镇检察室的组织结构，明确派驻乡镇检察室为基层检察院的派出机构，代表派出检察院行使职权，与派出院内设机构平级，接受派出院的直接领导，对派出院负责。明确派驻检察室机构规格应与当地公安派出所、人民法庭相对等，与派出检察院内设机构相互之间无隶属关系，但在业务上具有指导与被指导的关系。

3.明确检察室的职责权限

派驻检察室是检察院的组成部分，必须在法律授权和设立机构授权范围内开展活动，因此必须明确其职责和权限，确保依法履职。在职能定位上，派驻检察室既不能缺位、错位，也不能越位，应遵循法治思维的指引，符合检察工作的特点和规律，从工作实际出发，量力而为。在具体内容上，要明确对人民法庭审判活动和公安派出所执法活动的法律监督职能，明确职务犯罪线索初核职能，强化涉检信访处置和犯罪预防职能，以及监督、配合社区矫正工作等。

4.明确工作保障机制。

一是经费保障体制。应明确乡镇检察室建设所需经费，纳入财政预算，由派出检察院统一调配。将基层检察室的办公、办案、专业技术用房等列入《人民检察院办案用房和专业技术用房建设标准》。

二是编制保障。明确派驻乡镇检察室根据相应规格和实际工作需要确定相应的编制，配备有检察官资格的人员，严格规范聘请人员的标准和报批程序，严禁聘请人员行使检察权。

（三）其他规范性文件层面

其他规范性文件包括省级检察院制定的《检察室管理办法》、《检察室工作规则》等。[11]这些规范性文件在最高人民检察院《人民检察院乡镇检察室工作条例》的基础上，对机构设置、职责权限、运行机制、保障机制等予以进行进一步细化。应重点明确一下方面：

1.关于检察室设置原则和程序规定的细化

明确在设置上，应根据行政区划、地理位置、人口数量、交通条件、经济发展状况等情况综合考虑，合理设置，另外应充分考虑与派驻人民法庭设置的对应性，以利于开展监督工作。检察室的设置还应该根据现实的经济社会环境进行适时调整，保证其设置的合理性，包括设置数量、地点、规模等的合理性。

在设置审批程序上，可由基层检察机关提出建设派驻检察室的可行性报告，详细论证建设的必要性，由地市级检察院审查后提出意见，报经省级检察院审批。待省级检察院审批同意建设后，由地方检察机关与地方政府协调建设，上级检察院予以帮助指导。另外，派驻乡镇检察室的变更、撤销，应征得机构编制管理等部门同意后，层报省级检察院审批。

2.关于检察室的组织管理规定的细化

一是健全组织管理机制。派驻乡镇检察室作为基层检察院的派出机构，与派出院内设机构平级。在内部关系上，将检察室定位为派出检察院统一领导下，平行于其他内设部门，按照职能权限、管辖范围和工作需要开展工作、与其他相关部门协作配合办理案件、处理事务的独立机构[12]。在外部关系上，强调基层检察室代表派出检察院行使职权，与驻地乡镇党委政府的关系是“依靠而不依赖”[13]，防止其脱离检察职能，演变成为乡镇党委政府的“职能部门”。

二是健全管理协调和考评机制。派驻检察室尽管是独立机构，但必须接受派出院的直接领导，对派出院负责。为加强领导，应在派出院内设立派驻乡镇检察室工作领导小组，下设办公室，指定专人具体负责派驻乡镇检察室工作，统筹协调各有关方面关系。派出院通过绩效考评等手段加强对基层检察室的引导、管理和监督，通过竞争上岗、定期换岗等方式保持人员良性流动，防止检察室工作失范或无所作为。

三是健全人员管理机制。每个检察室至少应当配备有1或2名具有检察官资格的工作人员，检察室主任、副主任应由检察员或助理检察员担任，严禁聘请人员行使检察权。应选择有较高政治素质、业务素质，以及较强协调沟通能力的检察人员驻检察室工作，同时强调年龄结构、能力结构、知识结构的搭配，做到优势互补，配齐配强。

3.关于检察室的职责权限的细化

2010年10月，最高人民检察院出台《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》。该意见第11条规定，延伸法律监督触角、促进检力下沉，要重点在以下工作职责内发挥应有作用：一是接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访；二是发现、受理职务犯罪线索；三是开展职务犯罪预防；四是受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督；五是开展法制宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建；六是监督并配合开展社区矫正工作，参与并促进社会管理创新；七是派出院交办的其他事项。高检院的这一规定，实际上是对派驻乡镇检察室的工作职责进行了具体明确。

省级检察院在制定《检察室管理办法》、《检察室工作规则》等时，应进一步明确以上各项职责，并进行进一步细化。在众多职权中，应重点明确检察室对乡镇公安派出所、人民法庭和司法所的执法活动的法律监督。当前，我国乡镇一级是最基层的国家政权组织，公安机关、司法行政机关均在乡镇一级设有派出所、司法所，而作为审判机关的人民法院也根据实际有重点有选择地设置人民法庭。检察机关设立乡镇检察室，主要目的之一就是使基层的行政权、执法权、审判权更好地处于法律监督之下，有效防止基层的行政权、执法权、审判权在乡土社会中的不作为、乱作为，确保检察机关的法律监督职能覆盖到每个角落。如果这项职能没有切实履行好，那么基层检察室就形同虚设，工作偏离了“法律监督”的主业，从而沦为地方党委、政府的“勤杂工”。[14]

 

 

 

 

参考文献

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[6]宋英辉．检察机关派驻农村检察室的性质及职能[J]．人民检察，2009(15).

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